- Archiwum

Władztwo planistyczne gminy a cel publiczny

Wyniki debaty w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Stanowisko Prezesa UKE

1. Władztwo planistyczne gminy i jego granice

Artykuł 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej „Pzp") stanowi, że „Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy."

Gminie przysługuje zatem „władztwo planistyczne" na jej terenie. Instytucja określana w doktrynie mianem „władztwa planistycznego" posiada już długą tradycję i dla właściwego zrozumienia jej istoty wystarczy odwołać się do bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych.

Przykładowo, w reprezentatywnym dla całej linii orzeczniczej wyroku z dnia 16 lutego 2006 r. (II OSK 1063/05) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił:

„Prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Z kolei, stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Upoważniała ona gminy, tak jak to zresztą czyni aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak - to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne. 

W świetle powyższego wywodu nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej, który kwestionuje prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem - podniesionym także przez stronę skarżącą - że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie - w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - doktrynalnie określanym władztwem planistycznym nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień." 

Wnioski jakie płyną z orzecznictwa są więc następujące:

1/ gminie przysługuje „władztwo planistyczne" na jej terenie, które co do zasady materializuje się poprzez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2/ „władztwo planistyczne" oparte jest na ustawowym umocowaniu do wprowadzania ograniczeń w prawach konstytucyjnie chronionych, w tym w prawie własności,
3/ prawnie wadliwe są te postanowienia planu, które naruszają przepisy prawa,
4/ prawnie wadliwe są także te postanowienia planu, które stanowią nadużycie przysługujących gminie uprawnień, tj. nie są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób, lub też nie są racjonalne i proporcjonalne (zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki).

W odniesieniu do pkt 4 i wskazanych w nim wartości należy jeszcze przywołać art. 1 ust. 2 Pzp, który określa jakie wartości należy uwzględniać w planowaniu przestrzennym - te wartości mogą uzasadniać wprowadzanie w planie miejscowym ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw, przy czym ograniczenia nie mogą być przejawem nadużycia uprawnień gminy w zakresie władztwa planistycznego (tj. muszą być konieczne, racjonalne i proporcjonalne) oraz powinny odpowiednio wyważać wszystkie wartości z art. 1 ust. 2 Pzp, bowiem nie ma żadnych podstaw prawnych do przyznawania którymkolwiek z nim pierwszeństwa (pomiędzy realizacją tych wartości może dochodzić do konfliktów, które także należy rozstrzygać w oparciu o wyprowadzone z art. 32 i 64 Konstytucji RP reguły ustawowego umocowania, konieczności, racjonalności i proporcjonalności).

Mając to na uwadze, art. 1 ust. 2 Pzp stanowi, że:
„w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:
 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;
 2) walory architektoniczne i krajobrazowe;
 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;
 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;
 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych;
 6) walory ekonomiczne przestrzeni;
 7) prawo własności;
 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;
 9) potrzeby interesu publicznego;
10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych."

W kontekście inwestycji celu publicznego z zakresu łączności szczególnie istotne jest uznanie przez ustawodawcę, że potrzeby rozwoju infrastruktury technicznej mają taką samą rangę jak inne wartości i potrzeby wymienione w art. 1 ust. 2 Pzp, a tym samym na równi z nimi mają być uwzględniane przy planowaniu przestrzennym, w szczególności przy uchwalaniu przez gminy planów miejscowych. Natomiast w zakresie infrastruktury technicznej ustawodawca szczególnie wyróżnił potrzeby rozwoju sieci szerokopasmowych.

2. Artykuł 46 ust. 1 ustawy „szerokopasmowej".

Artykuł 4 ust. 1 Pzp stanowi, że „ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Rozwinięciem tego przepisu jest art. 15 ust. 2 Pzp, który nakazuje obowiązkowe określenie w planie miejscowym m.in. „zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Infrastrukturą techniczną są także sieci szerokopasmowe, czy też szerzej sieci telekomunikacyjne, co jednoznacznie przesądza art. 1 ust. 2 pkt 10 Pzp.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003/164/1587) doprecyzowuje, że ustalenia planu dotyczące wymienionych wyżej zasad powinny zawierać m.in. określenie sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie sieci infrastruktury technicznej (§4 pkt 9 rozp.).

Jednocześnie „ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej nie powinny wskazywać precyzyjnie, jakiego rodzaju inwestycje mają być lokowane na poszczególnych terenach. Tego rodzaju postanowienie planu w sposób nie budzący wątpliwości przekracza granice przysługującego gminie władztwa planistycznego" (wyrok z dnia 6 lipca 2007 r., II OSK 604/07, Naczelny Sąd Administracyjny).

W tym samym rozporządzeniu prawodawca - w kontekście określania różnych zasad z art. 15 ust. 2 Pzp - mówi o nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów.

Wszystkie przytoczone wyżej uwarunkowania prawne wyznaczające granice uprawnień gmin w zakresie „władztwa planistycznego" oraz dotyczące zawartości planów miejscowych należy brać pod uwagę przy interpretacji art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej, który w zamierzeniu ustawodawcy miał za zadanie wyeliminowanie rozpowszechniającej się praktyki zakazywania w planach miejscowych lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych, w szczególności łączności bezprzewodowej.

Treść art. 46 ust. 1 nie pozostawia wątpliwości, że przepis ten uniemożliwia w planach miejscowych:
1/ ustanowienie zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi
2/ przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zakazy uniemożliwiające lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej są więc niedopuszczalne, chyba że istnieje konkretny przepis prawa, który taki zakaz umocowuje (np. art. 38 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej). Przykładowy wykaz takich przepisów w załączeniu.

Pozostałe formy ustalania sposobu zagospodarowania terenu i ograniczeń w ich użytkowaniu, tj. nakazy, dopuszczenia i ograniczenia, określane w art. 46 ust. 1 Pzp zbiorczą kategorią przyjmowanych w planie rozwiązań, także są niedopuszczalne, o ile uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zgodnych z przepisami prawa. Oznacza to, że dopuszczalne w planie jest przyjmowanie rozwiązań, które:
(a) mają umocowanie w konkretnym przepisie prawa lub
(b) ograniczają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (np. poprzez ustanowienie określonych warunków), ale ich nie uniemożliwiają, tj. pomimo wprowadzonych ograniczeń lokalizowanie tych inwestycji, zwłaszcza sieci szerokopasmowych, jest nadal możliwe.

Jednocześnie trzeba pamiętać o granicach „władztwa planistycznego" wynikających z art. 32 i 64 Konstytucji RP, które wymagają, by ograniczenia były konieczne dla ochrony wartości wskazanych w art. 32 Konstytucji RP, a rozwiniętych w art. 1 ust. 2 Pzp, racjonalne i proporcjonalne dla zapewnienia tej ochrony i odpowiedniego zbilansowania z potrzebami w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

Plan miejscowy może więc ograniczać lokalizowanie określonego rodzaju inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale nie może jej w całości zakazywać, ani też całkowicie uniemożliwiać, przy czym ograniczenie musi być uzasadnione rzeczywistą potrzebą interesu publicznego, konieczne, racjonalne i proporcjonalne (np. dla ochrony ładu przestrzennego nie jest konieczne wyłączenie możliwości lokalizowania wszelkich instalacji radiokomunikacyjnych na istniejących obiektach, a warunki dotyczące linii zabudowy i wysokości obiektów budowlanych powinny umożliwiać lokalizowanie inwestycji radiokomunikacyjnych, choć niekoniecznie dowolnych i wszelkich inwestycji).

Ponadto, art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej nie może być rozumiany w taki sposób, że wykluczone jest, by postanowienia planu uniemożliwiały lokalizowanie każdej, o dowolnych cechach inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, np. każdego masztu antenowego jaki chciałby zrealizować dowolny inwestor. W przepisie tym chodzi o inwestycje w ujęciu generalnym, rodzajowym, co oznacza, że dla art. 46 ust. 1 ważne jest, by na obszarze objętym danym planem możliwe było zrealizowanie potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności poprzez zlokalizowanie niezbędnych dla osiągnięcia tego celu instalacji kablowych i bezprzewodowych, które wprawdzie mogą być ograniczone przez konkretne warunki określone w planie, jednakże nie w taki sposób, by ich lokalizacja była niemożliwa. Innymi słowy każdy plan miejscowy powinien dawać inwestorom jasną odpowiedź gdzie i na jakich warunkach mogą zapewnić społeczności lokalnej dostęp do łączności przewodowej i bezprzewodowej.
Co więcej, normę z art. 46 ust. 1 należy rozpatrywać w odniesieniu do całego planu miejscowego.

WNIOSEK:
Jeżeli określonego rodzaju inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej (np. instalacja radiokomunikacyjna) jest zgodna z przepisami prawa, to w planie miejscowym mogą być ustanawiane odnoszące się także do niej warunki i ograniczenia, o ile są uzasadnione wartościami z art. 1 ust. 2, konieczne dla ochrony tych wartości, racjonalne i proporcjonalne (wymogi z art. 32 i 64 Konstytucji RP), jak również nie uniemożliwiają lokalizacji tego rodzaju inwestycji (art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej - np. ze względu na zabudowę jednorodzinną i ład przestrzenny dopuszczają instalacje o wysokości do kilku metrów, co potwierdza art. 46 ust. 2 ustawy szerokopasmowej, który nie może być pominięty przy interpretacji art. 46 ust. 1). Najważniejsze jest zapewnienie, by postanowienia planu uwzględniały potrzeby rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

Metryka ze strony archiwalnej

Pliki do pobrania

Pobierz wszystkie załączniki

• 
  wyjatki od zakazow - 47 KB plik PDF