Podsumowanie konsultacji dotyczących neutralności sieci.

Wprowadzenie.
W związku z trwającą na forum międzynarodowym dyskusją dotyczącą neutralności sieci Prezes UKE zwrócił się do środowiska telekomunikacyjnego, w tym PIKE, KIGEiT, PIIT i IŁ o przedstawienie informacji na temat stosowanych przez dostawców Internetu metod szeroko pojętego zarządzania ruchem w sieciach IP oraz o występujących przypadkach niejednakowego traktowania (przy wykorzystaniu różnych metod i narzędzi) przekazu sygnałów w tych sieciach. Dla ustalenia zakresu oczekiwanych informacji Prezes UKE wskazał definicję neutralności sieci przyjętą przez BEREC, z której wynika, że neutralność sieci to zasada, wg której wszystkie przekazy elektroniczne przechodzące przez sieć są traktowane jednakowo, w szczególności, traktowane jednakowo niezależnie od ich treści, aplikacji, usług, urządzeń oraz adresu nadawcy i adresu odbiorcy. Przyjęcie takiej definicji dla celów analizy zjawisk przebiegających w sieci oznacza, że neutralność sieci jest traktowana jako pojęcie „neutralne”, ani pozytywne, ani negatywne. Jednocześnie oznacza to, że żadne narzędzia i metody stosowane w sieci IP a polegające na ingerencji w składniki definicji neutralności sieci, chociażby takie jak zarządzanie ruchem, a priori nie są wyłączone z analizy i powinny podlegać ocenie. Z tak przyjętych założeń wynika, że możliwa jest akceptacja naruszania neutralności sieci. Jednakże musi być jasne, na czym w konkretnym przypadku polega i czy wprowadzenie takiego rozwiązania wynika z dopuszczonych prawem przesłanek i czy nie wprowadza nieuzasadnionych uciążliwości dla klientów oraz ograniczeń konkurencji. Biorąc pod uwagę znaczenie neutralności sieci dla klientów Prezes UKE poprosił także o wskazanie, na czym powinna polegać przejrzystość ofert przedsiębiorców telekomunikacyjnych w kontekście neutralności sieci.
Prezes UKE otrzymał opinię od: PIKE, KIGEiT i PIIT. Ponadto odrębną opinię nadesłała Telekomunikacja Polska S.A. Swoje stanowisko w tej sprawie przysłała także Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan, która poprosiła o włączenie jej do listy ankietowanych organizacji. Przedstawiona opinia przygotowana została przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych zrzeszonych w tej organizacji. Opinii nie nadesłał Instytut Łączności.
Wszystkim opiniodawcom Prezes UKE składa podziękowania.

Należy niestety zaznaczyć, że nadesłane wypowiedzi tylko w niewielkim stopniu odpowiadają na pytanie zadane przez Prezesa UKE i nie pozwalają na zestawienie praktyk stosowanych w sieciach, polegających na oddziaływaniu na składniki definicji neutralności sieci. Opinie skoncentrowały się na stosunku danej organizacji do neutralności sieci, potrzeby objęcia neutralności sieci dodatkowymi regulacjami oraz uzasadnianiu przypadków jej naruszania. 

Skrót najważniejszych sformułowań z opinii.
PIKE:
Neutralność sieci nie jest ideą, którą można zastosować do wszystkich usług ponieważ zawartość internetowa często przechodzi przez wielu dostawców usług internetowych, sieci publiczne i prywatne zanim dotrze użytkownika końcowego. 
PIKE dopuszcza w pewnych okolicznościach stosowanie mechanizmów inżynierii ruchu, które mają na celu zapewnienie wysokiej jakości usług dla wszystkich abonentów, niezależnie od ich wiedzy technicznej. 
Sieć telekomunikacyjna posiada skończoną pojemność, dlatego zarządzanie ruchem w sieci służy utrzymaniu wysokiej jakości świadczonych usług. W celu sprostania wymogom dotyczącym jakości, operatorzy powinni móc stosować procedury służące pomiarowi i organizowaniu ruchu na połączeniu z siecią, tak aby zapobiec osiągnięciu pojemności łącza lub jej przekroczeniu, co spowodowałoby przeciążenie sieci i obniżenie jej wydajności. Regulatorzy zaś powinni tak kształtować środowisko regulacyjne, aby promowało ciągłe inwestycje w infrastrukturę sieciową i połączenie, tak aby zatory były zarządzane i zmniejszane.
W celu zachowania przejrzystości, pozostając w zgodności ze znowelizowaną dyrektywą o usłudze powszechnej, w szczególności jej art. 20 ust 1 lit. b), przedsiębiorca telekomunikacyjny powinien informować klientów o wszelkich procedurach wprowadzanych w celu pomiaru i organizacji ruchu. Każdy odbiorca usług powinien w sposób czytelny być informowany o możliwości profilowania usług w sytuacjach, które tego wymagają (np. awaria sieci, zawężenie pasma). PIKE, akceptując w sytuacjach niezbędnych stosowanie mechanizmów inżynierii ruchu, w pełni zgadza się z potrzebą informowania abonentów o możliwości ich wystąpienia. 
W szczególności jednak naruszenia zasady neutralności sieci nie powinny mieć charakteru powszechnego, czy powiązanego bezpośrednio z określonym podmiotem użytkownika końcowego lub dostawcy usług. Niedopuszczalne jest także w opinii PIKE, regulowanie ruchu w sieciach szkieletowych, w relacjach pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi, polegające na ograniczaniu przepływności ze względu na kierunek przepływu sygnału.
PIKE stoi na stanowisku dopuszczalności, w sytuacjach wymuszonych z jednej strony pojemnościami łączy i koniecznością zachowania (delikatnej) równowagi pomiędzy dostępnością wszystkich usług i jednocześnie zachowaniem ich jakości z drugiej strony, wprowadzania mechanizmów priorytetyzacji ruchu. Uważamy jednak, że jest to działanie, które może być wprowadzane wyłącznie w sytuacji pełnej wiedzy o nich po stronie abonentów. W takim rozwiązaniu regulacje zewnętrzne w stosunku do układu dostawca usługi - abonent wydają się zbędne. Dostawca wydaje się tu podmiotem, który jest w stanie najlepiej poznać potrzeby swoich abonentów i dostosować do nich niezbędne działania. Regulacje w tym zakresie powinny sprowadzić się do uznania dopuszczalności takich metod.

Opinia KIGEiT: 
Zdaniem KIGEiT zachowanie neutralności Internetu było i powinno pozostać jednym z podstawowych założeń powstania i funkcjonowania sieci. Zasada neutralności nie może być jednak utrzymana kosztem rozwoju nowych usług, a także ograniczać operatora w zarządzaniu siecią, inżynierii ruchu i usuwaniu ewentualnego przeciążenia sieci. Operator powinien działać na tyle transparentnie, aby użytkownik korzystający z jego usług wiedział czego może oczekiwać.
Uważamy, że przed dokonaniem jakichkolwiek regulacji należy dokładnie i jednoznacznie zdefiniować obszar, którego one dotyczą. Wynika to z faktu, że usługa dostępu do Internetu może być świadczona w oparciu o sieci wykorzystywane także do oferowania innych usług, a objęcie tych sieci regulacjami może negatywnie wpłynąć na inne usługi oferowane przez operatora.
Ewentualne zalecenia regulacyjne w zakresie neutralności powinny zmierzać ku temu, aby operatorzy mogli zapewniać swobodny dostęp do treści i usług, a jednocześnie mieć możliwość oferowania usług o gwarantowanej jakości. W tym przypadku rozwiązaniem może być wytyczenie minimalnego wolumenu pasma w sieci, które mogą zajmować usługi zarządzane (priorytetyzowane) oraz określenie ile ruchu w sieci zajmują dane typu Best Effort.
Równie ważne jest, aby operatorzy mogli w przejrzysty sposób zarządzać ruchem internetowym, co jest warunkiem kluczowym dla bezpiecznego i efektywnego zarządzania siecią. należy podkreślić, że zarządzanie ruchem nie może prowadzić do nadmiernej selekcji danych, które będą docierać do użytkowników.

Opinia LEWIATAN: 
Zdaniem Lewiatan: nie istnieje ścisła definicja neutralności sieciowej, a definicja użyta przez BEREC jest z wielu względów pojęciem wyidealizowanym i nieprzystającym nie tylko do przewidywanego przyszłego kształtu Internetu, ale nawet i do sytuacji obecnej. 
Lewiatan przedstawił inny pogląd opierając się na autorytecie pięciu pionierów Internetu, w tym jednego z twórców protokołu TCP/IP Vintona Cerf’a:
„Jednym z uporczywie istniejących mitów jest to, że ‘neutralność sieci’ w jakiś sposób wymaga, aby wszystkie pakiety były traktowane w taki sam sposób, że w takich ramach żadna priorytetyzacja ani ‘quality of service’ nie są dozwolone, oraz że neutralność sieci zabrania naliczania klientom wyższych stawek za łącza większej prędkości. W przeciwieństwie do tego wierzymy, że takie praktyki są dozwolone w ramach ‘neutralności sieciowej’ tak długo, dopóki nie są wdrożone w anty-konkurencyjny sposób”.
Dyskusja o neutralności sieci powinna uwzględniać nie tylko oczekiwania konsumentów i dostawców treści, ale również zabezpieczać interesy operatorów infrastrukturalnych. Operatorzy muszą obsłużyć lawinowo rosnącą liczbę danych w sieci, co wymaga szybkiej i kosztownej rozbudowy infrastruktury. Uczestnicy internetowego łańcucha wartości (tj. dostawcy treści, operatorzy, pośrednicy, integratorzy etc.) powinni proporcjonalnie partycypować w kosztach budowy i utrzymania sieci, w zależności do faktycznego wykorzystania jej zasobów. Podejście do neutralności sieci powinno zapewniać równowagę sytuacji stron i przejrzystość zasad w takich obszarach jak:
•	równowaga w prawach i obowiązkach między operatorami infrastruktury, a dostawcami treści (w aspekcie współdzielenia przychodów i współfinansowania infrastruktury), 
•	relacja między klientami a operatorami respektująca prawa konsumenta, która uwzględnia biznesowe uwarunkowania, w jakich funkcjonuje operator. Operator powinien mieć prawo do pozyskiwania klientów poprzez świadczenie unikalnych treści i usług będących składową jego konkurencyjnej oferty rynkowej,
•	możliwość efektywnego zarządzania ruchem w sieci, tak, aby koszty i zyski ze świadczenia usług rozkładały się proporcjonalnie na wszystkie podmioty funkcjonujące na rynku.
W naszej ocenie przejrzystość oferty dostępu do Internetu jest kluczowym elementem zapewniającym neutralność i otwartość Internetu. Klient powinien być jasno poinformowany na temat różnicy pomiędzy poszczególnymi opcjami dostępu, dzięki czemu będzie mógł wybrać ofertę dostosowaną do własnych, indywidualnych preferencji. 
W celu zapewnienia warunków rozwoju konkurencji powinna być zapewniona przejrzystość warunków świadczonych usług internetowych takich jak: maksymalna prędkość, stosowane techniki zarządzania ruchem czy ekskluzywne treści/usługi dostępne wyłącznie w danej sieci. Owe parametry powinny być jawnie zakomunikowane, tak aby na ich podstawie klienci mogli podejmować optymalne decyzje zakupowe. Operatorzy powinni jasno komunikować czy i w jakich granicach dostęp, pasmo i wielkości danych mogą być ograniczane w każdej ze swoich ofert i czym dane oferty różnią się między sobą. Klient powinien również mieć dostarczoną jasną i przejrzystą informację na temat stosowanych mechanizmów zarządzania ruchem w sieci. 
Warunek przejrzystości powinien być jednak przestrzegany przez wszystkich uczestników łańcucha wartości.
W celu zapewnienia jakości usług dostarczanych klientom i rozwoju całej branży internetowej postulujmy za prawem operatorów do zarządzania ruchem. Techniki zarządzania ruchem muszą być jednak przejrzyste, aby nie dochodziło do dyskryminacji klientów, dostawców treści i innych użytkowników sieci.

Opinia PIIT 
Zdaniem PIIT: neutralność sieci jest powszechnie rozumiana jako brak ingerencji operatora w pakiety danych przesyłane przez użytkowników Internetu.
ISP muszą mieć możliwość zarządzania własną siecią, tak aby zapewnić odpowiednią jakość usług odbieranych w czasie rzeczywistym. Operatorzy mogą jedynie blokować ruch szkodliwy z punktu widzenia odbiorców na wniosek odpowiednich instytucji czy służb o ile przewidują to odpowiednie przepisy prawa.
Aby zapobiec przeciążeniom sieci ruch musi być odpowiednio zarządzany poprzez nadawanie priorytetów dla pakietów wykorzystywanych w usługach wrażliwych na opóźniania jak połączenia głosowe, wideopołączenia lub streaming video.
Naszym zdaniem na obecnym etapie rozwoju rynku internetowego brak jest podstaw dla regulacji obszaru neutralności sieci. Dodatkowe regulacje spowodują zahamowanie tempa rozwoju usług internetowych, które z kolei stymulują wzrost całej gospodarki. Jednakowe i automatyczne traktowanie wszystkich rodzajów treści w sieciach internetowych doprowadzi do degradacji usług o wysokiej jakości i wrażliwych na opóźnienia w dostarczaniu pakietów. Operatorzy powinni zarządzać ruchem IP, aby zapobiegać sytuacjom przeładowania sieci i spadku jakości usług świadczonych użytkownikom końcowym. Zatem zarządzanie siecią przez ISP jest niezbędne dla poprawnego działania sieci oraz dostarczania usług na odpowiednim poziomie jakości.
Zarządzanie ruchem nie jest sprzeczne z ideą neutralności sieci, ponieważ zapewnia odpowiednią jakość usług dostarczanych od dostawcy do klienta końcowego, co przyczynia się do rozwoju całej branży internetowej.

Opinia TP
Przesłana opinia bazuje na uwagach Grupy Orange France Telecom będących odpowiedzią na  ogłoszone przez Komisję Europejską konsultacje w sprawie neutralności sieci i jak wynika z informacji przekazanych przez TP, uwagi te są zbieżne z podejściem Grupy Telekomunikacji Polskiej w tej kwestii. Odpowiedź Grupy Orange można znaleźć tutaj natomiast poniżej przedstawiamy najważniejsze jej sformułowania: 
•	Na obecnym etapie rozwoju rynku internetowego brak jest podstaw dla regulacji obszaru neutralności sieci. Dodatkowe regulacje spowodują zahamowanie tempa rozwoju usług internetowych.
•	Jednakowe traktowanie wszystkich rodzajów treści w sieciach internetowych doprowadzi do degradacji usług o wysokiej jakości. Aby zapewnić wysoką jakość usług typu real-time operator musi traktować wybrane treści z wyższym priorytetem.
•	Operatorzy powinni zarządzać ruchem IP, aby zapobiegać sytuacjom przeładowania sieci i spadku jakości usług świadczonych użytkownikom końcowym.
•	Wprowadzenie sztywnych regulacji dotyczących kierowania ruchem IP jest obłożone wysokim ryzykiem dezaktualizacji związanej z dynamicznym rozwojem sieci, standardów i modeli współpracy. 
•	Operatorzy powinni unikać cenzurowania treści przesyłanych w Internecie.
•	Powinna być zapewniona przejrzystość warunków świadczonych usług internetowych (parametry łącza takie jak: prędkość, techniki zarządzania  ruchem, ekskluzywny kontent – powinny być jawnie zakomunikowane klientom w zrozumiałej formie).
•	Dostawcy treści / aplikacji sieciowych powinni partycypować w kosztach rozwoju sieci ponoszonych głównie przez operatorów. Regulacje neutralności sieci utrudnią powstawanie modeli dzielenia się przychodami i współfinansowania budowy sieci przez dostawców treści.
•	Ekskluzywne treści na wyłączność oferty operatora mają znaczenie dla zbudowania opłacalnych modele biznesowych. Regulacje neutralności sieci ograniczą możliwość tworzenia unikalnych i konkurencyjnych ofert rynkowych.
Grupa TP jest zwolennikiem neutralności sieci, dzięki której każdy użytkownik sieci może uzyskać nieskrępowany dostęp do wszystkich legalnych informacji i usług dostępnych w Internecie. 
Operatorzy powinni mieć możliwość aktywnego zarządzania ruchem we własnej sieci, aby jak najefektywniej wykorzystywać posiadane zasoby. Naszym zdaniem zarządzanie ruchem nie jest sprzeczne z ideą neutralności sieci, ponieważ służy zapewnieniu odpowiedniej jakości usług dostarczanych od dostawcy do klienta końcowego.

Podsumowanie.
Podsumowując wszystkie wypowiedzi można stwierdzić, że poza oczywistymi przypadkami akceptowalnych praktyk naruszania neutralności sieci takich jak eliminacja treści nielegalnych i przeciwdziałania atakom na sieć i jej zasoby, opiniodawcy prezentują zróżnicowane poglądy na pozostałe a jednocześnie kluczowe kwestie.
Po pierwsze, różny jest sposób traktowania neutralności sieci - od uznania jej za szczególną wartość będącą źródłem sukcesu Internetu - po instrumentalne traktowanie w odniesieniu do finansowania rozwoju sieci - aż po negacje utrzymywania tego typu zasad.
Nieco inaczej rozkładają się opinie dotyczące zarządzania ruchem w sieciach. Tu generalnie panuje przekonanie o pozytywach stosowania zarządzania ruchem. Jednakże z zastrzeżeniami – niektóre środowiska obawiają się wykorzystywania zarządzania ruchem dla celów antykonkurencyjnych – szczególnie wyraźnie artykułowane obawy dotyczą zarządzania ruchem w sieciach szkieletowych.
Najmniej kontrowersyjną wydaje się zasada przejrzystości ofert dla klientów w aspekcie neutralności sieci, chociaż i tu jest artykułowane zastrzeżenie, że przejrzystość nie powinna prowadzić do zagrożeń dla bezpieczeństwa sieci i komunikacji.
Ostatnim choć niezamierzonym efektem zbierania opinii jest uzyskanie stanowisk poszczególnych środowisk do potrzeby szerszego objęcia neutralności sieci regulacjami. Opinie rozkładają się od całkowitego negowania potrzeby objęcia neutralności sieci regulacjami po ostrożną akceptację potrzeby miękkiej regulacji w powyższym zakresie wynikającej z obaw o nadużywanie naruszania neutralności sieci dla celów antykonkurencyjnych. Niektóre opinie nawiązują także merytorycznie do opublikowanego przez UKE opracowania Łańcuch wartości w Internecie i potencjalne modele funkcjonowania rynku. Niestety w miejsce spodziewanej dyskusji o modelach biznesowych satysfakcjonujących dla wszystkich uczestników e-biznesu, proponują one wprost powinność partycypowania przez dostawców treści w kosztach budowy infrastruktury. Mamy nadzieję, że dyskusja uwzględniająca interesy wszystkich środowisk i poszukująca wspólnych modeli biznesowych rozwinie się w konsultacjach Łańcucha wartości. 

Ciekawą dyskusję dotyczącą zachowania swobody i otwartości Internetu rozpoczął w ubiegłym roku FCC (Federal Communications Commission), która zaowocowała powstaniem raportu dotyczącego zachowania swobody i otwartości Internetu.
Z raportu wynika kilka kluczowych zasad, które powinny być stosowane w celu zachowania otwartego Internetu:
•	przejrzystość – dostawcy sieci Internet powinni podawać do publicznej wiadomości dokładne informacje dotyczące praktyk zarządzania siecią. Wydajność sieci i warunki handlowe powinny wystarczyć konsumentom na dokonywanie świadomych wyborów w zakresie korzystania z takich usług;
•	zakaz blokowania treści – dostawcy nie powinni blokować zgodnych z prawem treści, aplikacji i usług z zastrzeżeniem racjonalnego zarządzania siecią;
•	zakaz stosowania nieuzasadnionej dyskryminacji w przekazywaniu legalnego ruchu w sieci przez konsumenta.
Z opracowania wynika ponadto, że dozwolone są praktyki zarządzania siecią, jednakże z zastrzeżeniem, iż muszą być uzasadnione i dostosowane do osiągnięcia słusznego celu takiego zarządzania. W tym zakresie raport wymienia: zapewnienie bezpieczeństwa i integralności sieci (zarządzanie ruchem szkodliwym dla sieci),  działania polegające na zarządzaniu ruchem/usługami niechcianymi przez użytkownika, kontrolę rodzicielską.

Mając na względzie wagę problemu oraz podejmowane na rynku międzynarodowym próby wypracowania zasad otwartości i neutralności sieci, a także rozpoczętą w Polsce dyskusję dotyczącą Łańcucha wartości w Internecie, Prezes UKE już teraz zaprasza do dalszej dyskusji mających na celu wypracowanie również na polskim rynku standardów przejrzystości mających zapewnić neutralność sieci.